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27
Jun 2017
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Controle Interno Mútuo Intragovernamental

A finalidade principal desse artigo é apresentar ferramentas e meios que viabilizem a realização do controle interno contábil, mutuamente, entre partes da mesma esfera de governo, sem necessidade de contratação de pessoal especializado em auditoria.

postado 24/04/2017 08:39:33 - 776 acessos


CONTROLE INTERNO MUTUO INTRAGOVERNAMENTAL

FERREIRA, Celio Camargos[1]

PAULINE, Kelly Baran[2]

RESUMO 

A finalidade principal desse artigo é apresentar ferramentas e meios que viabilizem o controle interno contábil, mutuamente, entre partes da mesma esfera de governo. Dentro do contexto atual de redução de gastos no setor público, é indispensável a cooperação horizontal entre as entidades do mesmo âmbito, sem que ocorra com isso a promoção de mais custos ao erário. Esse mecanismo de controle tem como objetivos: o monitoramento dos indicadores e metas contábeis, a atuação preventiva e corretiva aos riscos de erros e fraudes, a padronização de procedimentos, além de proporcionar transparência na apresentação de resultados e eficiência com o trato público. O desenvolvimento desse trabalho baseia-se no método indutivo, através do entendimento geral da redução de gastos e efetividade dos resultados, o que só pode ser alcançado através de controle dos processos internos. 


[1] Aluno. Bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade Estácio de Sá

[2] Orientadora. Graduada em Direito pela Unibrasil; Especializações em Direito Tributário, pela ABDCONST e em Assessoramento na Jurisdição Trabalhista pela Escola Judicial do TRT  9ª Região; Mestranda em Governança e Políticas Públicas pela UTFPR – Universidade Tecnológica Federal do Paraná;  Professora de graduações e especializações nas áreas de Direito e de Gestão; Assessora no Tribunal Regional do Trabalho  da 9ª Região.

1 INTRODUÇÃO 

O controle externo de órgãos e instituições públicas estão definidas em lei e sendo realizadas a contento, mas, e o controle interno? Como controlar, inibir ou mitigar danos à administração pública e prejuízo ao erário, de forma preditiva, sem provocar mais gastos com contratação de pessoal especializado?

Essa é a premissa desse artigo, apresentar um modelo de gestão de controle interno contábil em entidades públicas, que realizado de forma estruturada, pode agregar valor aos processos e otimizar resultados, além de torná-los transparentes e acessíveis à sociedade. Cada órgão ou organização do mesmo ente federativo, terá seus processos contábeis analisados por seus pares ou parceiros, não com a função de punir ou policiar, mas sim, de propiciar a eficiência e eficácia na condução da coisa pública.

Nem todos os órgãos possuem o setor de controle interno em seu organograma. Ou em alguns casos, quando existe o setor de auditoria interna, somente reportam a alta administração, informações padronizadas que atendem as obrigações legais e fiscais. Ainda falta nas estruturas governamentais, ações que privilegiem o controle gerencial e análise dos processos contábeis, além é claro, da verificação da veracidade das informações, tarefa que pode ser realizada por profissionais contábeis dos mais diversos órgãos.

Esse artigo é composto de quatro partes, sendo que inicialmente será proposto o mapeamento dos processos, a aplicação de métodos e técnicas, a padronização de relatórios, e a apresentação da plataforma pública SEI – Sistema Eletrônico de Informações.

2 CONTROLE EXTERNO E CONTROLE INTERNO

 Para compreensão da proposta desse artigo é importante salientar as diferenças entre o controle interno e controle externo. O Controle Externo é exercido por órgãos alheios aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme preconizam os artigos 70 e 71 da Constituição Federal de 1988:

[...] Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. [...]

[...] Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...]

             Já o controle interno, que encontra-se amparado no artigo 74 da Carta Magna, propõe que de forma integrada, os sistemas sejam monitorados e avaliados, e que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato, possa fazer parte desse trabalho:

[...] Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno [...]

               O Controle Interno, entre outras atribuições, contribui para o planejamento estratégico, mitigação de riscos, cumprimento de legislações, gestão de sistemas e prestação de contas.

              Controle Interno (LUNKES, et. al., 2013), que, conforme Slomski (2007) deve ser amplo, com base no tripé (pessoas, recursos financeiros e bens de infraestrutura). Essa função tem como finalidade proteger o patrimônio organizacional e salvaguardar os interesses da entidade (GIONGO; NASCIMENTO, 2005; BORINELLI, 2006).

 3 CONTROLE INTERNO MÚTUO INTRAGOVERNAMENTAL

 Não restam dúvidas que os tribunais de contas desempenham importante papel de controlar e fiscalizar as finanças públicas, além de entregar pareceres e relatórios fiscais para que o legislativo tome as decisões de aprovação ou reprovação das contas públicas.

No entanto, o controle interno precisa tratar da parte operacional além de fornecer subsídios. Silva (2009, p. 16) define controle interno como “um processo de trabalho voltado para avaliação da rotina administrativa, com base na verificação dos procedimentos operacionais”,

O Conselho Federal de Contabilidade - CFC, em sua norma técnica NBC TI 01- Da Auditoria Interna, define como atividades e objetivos: os exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, metodologicamente estruturados para a avaliação da integridade, adequação, eficácia, eficiência e economicidade dos processos, dos sistemas de informações e de controles internos integrados ao ambiente, e de gerenciamento de riscos, com vistas a assistir à administração da entidade no cumprimento  seus objetivos. (12.1.1.3).

 De acordo com a cartilha “O Controle na Administração Pública”, editada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais, o Controle Interno não controla o gestor, não engessa, nem impede sua atuação. Ao contrário, controla para o gestor, amplia sua visão, seu conhecimento de todos os meandros da Administração:

O Controle Interno integra a estrutura organizacional da Administração, tendo por função acompanhar a execução dos atos e apontar, em caráter sugestivo, preventivo ou corretivamente, as ações a serem desempenhadas. Além disso, note-se o caráter opinativo do Controle Interno, haja vista que o gestor pode ou não atender à proposta que lhe seja indicada, sendo dele a responsabilidade e risco dos atos praticados.

               De acordo com a Organização Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, o Controle Interno é um processo integrado pela direção e corpo de funcionários, e é estruturado para enfrentar os riscos e fornecer razoável segurança de que na consecução da missão da entidade, objetivos gerais sejam alcançados. Dentre eles, a eficácia das operações, cumprimento da legislação, prestação de contas e salvaguarda dos recursos para evitar prejuízo ao erário.

O Controle Interno deve ser exercido em todos os níveis dos três poderes, bem como pela Administração Indireta. Serve para auxiliar o gestor, ao passo que, assegura a legitimidade dos passivos, salvaguarda os ativos contra roubos, perdas ou desperdícios, promove a eficiência operacional e encoraja adesão ás políticas internas da organização. A finalidade é assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, eficiência e impessoalidade.

Seus membros devem adotar comportamento ético, cautela e zelo profissional. Devem manter uma atitude de independência, ter capacidade profissional inerente a função, ter cortesia verbal e escrita e pertencer ao quadro efetivo.

Dentre as atribuições privativas do profissional da contabilidade, está a auditoria operacional, que analisa dentre as amostragens, evidências e indicações de inconformidades ou anomalias, na busca da efetividade das operações e transações financeiras e contábeis.

Para Crepaldi (2007, p.25) “Constitui o conjunto de procedimentos que tem por objetivo examinar a integridade, adequação e eficiência dos controles internos e das informações físicas, contábeis, financeiras e operacionais da entidade”.

As atividades de auditoria são até recorrentes em órgãos públicos, mas por estarem estruturadas em organogramas verticais, tornaram-se burocráticas e limitadas. Algumas vezes, essas atividades são até importantes e necessárias, mas por estarem ilhadas em repartições e engessadas em procedimentos operacionais padrões, suas experiências e atribuições são muitas vezes restritivas.

A principal mudança pretendida nesse artigo é a discussão e compartilhamento dos processos de auditoria interna, entre os atores pertencentes da mesma esfera de governo. A partir dessa interação, faz-se necessário primeiramente remodelar os processos.

A modelagem de processos é a fase mais visível do BPM (Business Process Management), disciplina que trata das melhorias de processos. De maneira geral, pode-se dizer que esta etapa compreende duas grandes atividades: modelagem do estado atual do processo (as is) e otimização e modelagem do estado desejado do processo (to be) (BALDAM et. al, 2007).

Com os processos de auditoria remodelados, a plataforma SEI (Sistema Eletrônico de Informações) integrará os interessados de forma sistêmica. Ou seja, é possível por exemplo, que uma secretaria municipal compartilhe dados e análises, entre seus pares, de forma que um órgão revise os processos do outro ente municipal.      

3.1 MAPEAMENTO DOS PROCESSOS 

Uma forma de mapear as atividades do processo de forma clara e objetiva, é o desenho através de fluxo. Sendo que cada diagrama, corresponde a uma tarefa, da qual, para o seu cumprimento, são realizadas as atividades. Vale ressaltar que o processo compreende em uma entrada, o processamento e a saída.

O processo se inicia com a indicação dos auditores, selecionados entre os profissionais com formação acadêmica em Ciências Contábeis, inscritos no CRC. Eles realizarão um trabalho mútuo, além de auditar, também serão auditados pelos parceiros.

Após a indicação dos representantes, é realizado um sorteio para verificar quem auditará as contas, mutuamente, entre os órgãos do mesmo ente federativo.

O SEI – Sistema Eletrônico de Informações, plataforma disponibilizada gratuitamente pelo governo, será configurado para enviar a cada órgão, o Plano de Trabalho de Auditoria, com os objetivos, riscos e oportunidades de melhoria que deverão ser verificados, através de métodos e técnicas padronizadas.

Avaliação de Riscos, que na visão de Castro (2013), se perfaz com a identificação e avaliação de fatores internos e externos que podem afetar a realização dos objetivos da entidade. Trata-se da identificação, análise e divulgação de eventuais riscos e seus possíveis efeitos (BORINELLI, 2006)

O auditor, após exames, análises, avaliações, levantamentos e comprovações, relacionará os papéis de trabalho no Sistema Eletrônico de Informações. Juntamente com sua opinião, que pode ser sem ressalvas ou modificada.

Se o relatório for do tipo Opinião Sem Ressalva, o processo é finalizado. No entanto, caso haja opinião modificada, que é quando o auditor emite opinião com ressalva, adversa ou com abstenção de opinião, o órgão deve preparar um plano de melhoria de processos para ser executado durante o próximo exercício.

A Norma Brasileira de Contabilidade Interpretação Técnica – NBC T 11, conceitua o Planejamento da Auditoria como a etapa do trabalho no qual o auditor estabelece a estratégia geral dos trabalhos a executar na entidade a ser auditada.

Entre os aspectos a serem considerados no Planejamento da Auditoria, há de se destacar, o conhecimento das atividades da entidade, fatores econômicos, práticas operacionais do órgão, nível geral de competência da administração, conhecimento do sistema contábil e controles internos, as áreas importantes, o volume e complexidade de transações, enfim, o planejamento é a essência de um trabalho de auditoria eficiente e eficaz.

Vários são os processos que podem ser auditados pelos representantes contábeis parceiros, o movimento diário, aplicação financeira, compras, inventário, contratos, além das etapas da receita e da despesa. Segue tabela com exemplos:

Tabela 1 – Processos contábeis que podem ser auditados

PROCESSO

OBJETIVO DA ANÁLISE

ESCOPO

MÉTODOS E TÉCNICAS DE ANÁLISE

MOVIMENTO DIÁRIO

 - Comprovação dos pagamentos;

- Verificação da retenção correta de impostos.

- Organização e montagem dos processos;

- Amostragem em relação ao montante de pagamentos.

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

-  Check list.

APLICAÇÃO FINANCEIRA

- Verificar a aplicação dos índices de reajustes e movimentações no período investido

- Recursos oriundos de convênios.

- Extratos bancários;

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

-  Check list.

SUPRIMENTOS

- Verificar se nos processos de aquisição de bens e serviços e nas alienações foram observados os Princípios de Economicidade, Igualdade e Probidade Administrativa, conforme os ditames legais para sua realização.

- Examinar os processos licitatórios nas modalidades Concorrência, Tomada de Preços e Convite, por amostragem , relativos ao período;

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

- Check list.

INVENTÁRIO

-  Avaliar o levantamento do estoque físico em confronto com os dados dos sistemas informatizados institucionais.

- Avaliar as entradas e saídas, além de verificar as condições de armazenagem e segurança do almoxarifado.

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

- Check list.

CONTRATOS

-  Avaliar a regularidade das contratações realizadas de modo a verificar o cumprimento da legislação e normativos vigentes acerca da formalização, execução e fiscalização dos contratos administrativos.

- Verificar por amostragem, contratos  firmados no período, avaliando os aspectos da formalização, execução e fiscalização contratual;

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

- Check list.

RECEITAS

- Analisar os controles de arrecadação da receita própria nos seus aspectos legais e formais.

- Examinar a arrecadação da receita própria por amostragem sobre o valor total arrecadado relativo ao período.

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

- Check list.

DESPESAS

- Analisar as etapas do empenho, da liquidação e do pagamento das despesas, além dos Restos à Pagar.

- Verificar por amostragem, as despesas empenhadas liquidadas e pagas.

- Levantamento de dados utilizando para extração os sistemas informatizados institucionais;

- Check list.

Fonte: Portfólio de auditoria da UFMG, link:  https://www.ufmg.br/auditoria/.

Análise contábil (PONTE; SANTOS, 1999; LUNKES, et al., 2013) e de custos (SLOMSKI, 2007), sendo que a primeira compreende as atividades relativas ao gerenciamento das atividades contábeis em geral, como registros, demonstrações contábeis, análise interpretativa dos dados e demandas informacionais; e análise de custos diz respeito às atividades de registrar, mensurar e controlar as estratégias de viabilidade orçamentária (BORINELLI, 2006). Castro (2006) enumera atividades próprias destas funções, como assegurar a compilação de dados físico-financeiros e indicadores, com números consistentes e monitoramento integrado quanto ao controle das operações diárias.

De acordo com o Manual de Controle Interno da Controladoria Geral da União, dentre outros, constituem objetos de exames realizados pelas Unidades de Controle Interno:

  • A execução dos planos, programas, projetos e atividades que envolvam aplicação de recursos públicos;
  • A aplicação dos recursos transferidos a entidades públicas ou privadas;
  • Os contratos firmados por gestores públicos com entidades públicas ou privadas para prestação de serviços, execução de obras e fornecimento de materiais;
  • Os processos de licitação, sua dispensa ou inexigibilidade;
  • Os instrumentos e sistemas de guarda e conservação dos bens e do patrimônio sob responsabilidade das unidades da Administração Pública;
  • Os atos administrativos que resultem direitos e obrigações para o Poder Público, em especial, os relacionados com a contratação de empréstimos internos ou externos, assunção de dívidas, securitizações e concessão de avais;
  • A arrecadação, a restituição e as renúncias de receitas de tributos;

 3.2  MÉTODOS E TÉCNICAS

 Os trabalhos de auditoria são realizados por meio de provas seletivas, testes e amostragens, utilizando procedimentos técnicos como a inspeção, observação, investigação, cálculos e revisão analítica.

 Basicamente, os objetivos da auditoria é verificar:

  • A existência dos direitos, bens e obrigações, e se estão corretamente mensurados;
  • Se as transações estão registradas e se realmente ocorreram;Os valores das contas a pagar e a receber;
  • Os relatórios do inventário

De acordo com o volume de dados, o auditor definirá a amostragem da população da qual examinará as informações. Existem muitos métodos para selecionar amostras, os principais são:

  • Seleção aleatória;
  • Seleção sistemática;
  • Amostragem de unidade monetária;
  • Seleção ao acaso; e
  • Seleção de bloco.

Entre os procedimentos básicos da auditoria, destacam-se a confirmação, exame de documentos, conferência de cálculos, exame de escrituração, investigação, exame de registros, etc.

A peça principal dos trabalhos de auditoria são os papéis de trabalho, que é o conjunto de documentos e formulários que compõem todo o processo de auditoria. É a prova de que o trabalho foi realizado a contento, para se chegar aos relatórios finais.

No decorrer das atividades, apesar de não ser a tarefa principal, o auditor deve atentar aos indícios de irregularidades e de impropriedades, solicitando esclarecimentos e justificativas pertinentes.

A comunicação e relatórios devem primar pela qualidade, seguindo os atributos da concisão, objetividade, convicção, clareza, integridade, oportunidade, coerência, apresentação e conclusivo.     

Os formulários de check list são imprescindíveis numa auditoria, uma vez que facilitam as conferências, ao padronizarem as verificações. Além de se confrontar as informações do órgão auditado, com as verificações do auditor.  

O Manual de Controle Interno da Controladoria Geral da União, cita as possíveis fontes e processos que deverão ser utilizados, dentre outros, os seguintes:

  • Discussão com os dirigentes/gestor/gerente responsáveis;
  • Legislação constitutiva básica das unidades de trabalho;
  • Normativos internos das unidades encarregadas;
  • Relatórios de desempenho operacional;
  • Boletins estatísticos;
  • Dados dos sistemas corporativos dos órgãos controlados;
  • Contratos, convênios e termos de parceria.

              Outro ponto importante é a identificação dos principais indicadores, aqueles que realmente podem “indicar” onde os processos podem ser melhorados.

A criação de indicadores de tempo e custo não garantem eficiência ao processo, simplesmente indicam uma direção e um comportamento geral, conforme frisado por Gart Capote, no livro “BPM para todos” (2012).

Há de se ressaltar que o escopo do controle, isto é, quais atividades devem ser verificadas, tem que atender aos princípios da Administração Pública, principalmente ao da eficiência. Portanto, é prudente avaliar também a proporção dos gastos e esforços despendidos para cada análise

3.3  RELATÓRIOS

 A opinião conclusiva dos trabalhos de auditoria é expressa em relatório, que pode ser aplicada sem ressalva ou com opinião modificada. Nesse documento o auditor assume responsabilidade inclusive de ordem pública, sendo que nele, são aplicadas as técnicas estabelecidas pelo Conselho Federal de Contabilidade. É necessário que todos os documentos que possam evidenciar a conclusão, estejam anexados ao processo de auditoria. Deve ser datado e assinado pelo contador, além de conter seu número de registro no Conselho Regional de Contabilidade.

A conclusão pode ser:

  • Opinião sem ressalva;
  • Opinião com ressalva;
  • Opinião adversa;
  • Relatório com abstenção de opinião.

A Opinião sem ressalva indica que o auditor ficou convencido que os documentos apresentados estão de acordo com as normas, e que não há erros ou distorções relevantes.

A Opinião com ressalva aponta que as distorções encontradas são relevantes mas não generalizadas.

A Opinião adversa é quando as distorções, individualmente ou em conjunto, são relevantes e generalizadas, de modo que uma ressalva não é suficiente.

A Abstenção de Opinião ocorre quando o auditor não consegue obter evidência de auditoria apropriada e suficiente para suportar sua opinião e concluir que os possíveis efeitos de distorções não detectadas, se houver, poderiam ser relevantes e generalizadas.

3.4 PLATAFORMA PÚBLICA PARA TRAMITAÇÃO DE PROCESSOS - SEI

 O governo federal disponibiliza a ferramenta SEI – Sistema Eletrônico de Informações, plataforma que engloba um conjunto de módulos e funcionalidades que promovem a eficiência administrativa, que pode ser utilizada para gestão de processos e documentos eletrônicos, como pareceres, indicadores, planilhas, arquivos e demais requisições.

Através desse utilitário, os órgãos podem comunicar entre si, na construção do processo de controle interno intragovernamental. 

A tramitação do processos para outro órgão/unidade, é o momento para, dentre outras tarefas, entregar os Papéis de Trabalho de Auditoria, através de formulários pré-definidos, além de relatórios e pareceres. 

A aquisição do sistema SEI, Sistema Eletrônico de Informações, pode ser realizada gratuitamente por qualquer órgão ou entidade pública. A solução é cedida gratuitamente para instituições públicas e permite transferir a gestão de documentos e de processos eletrônicos administrativos para um mesmo ambiente virtual.

No link http://www.planejamento.gov.br/pensei, é possível verificar os órgãos que já possuem esse sistema e quais os passos para sua aquisição.


SEI

 


Vantagens


Quem já aderiu


capacitação

 

4       CONCLUSÃO

A busca incessante pela economicidade nos gastos e eficiência na administração pública, deve pautar por uma constante melhoria de processos e de planejamentos.

A cultura da visão sistêmica dos processos de negócio envolve um grande aprendizado, que como um viral, precisa ser contagiante e ultrapassar as barreiras do desconhecimento e do desconforto da mudança.

Certamente não é um trabalho fácil e rápido, pelo contrário, exige formação de equipe dedicada, entendimento do método pelos principais interessados, aplicabilidade das ferramentas e apoio da alta direção.

Sem dúvidas o controle interno não é meramente mais uma etapa das rotinas administrativas, ou mais uma forma de burocratizar o sistema, a auditoria transcende os anseios dos cidadãos por uma prestação eficiente e enxuta de serviços públicos, ao passo que fornece também ao gestor, mecanismos e meios de analise seus processos. Não há como falar em melhorias se não há medições ou avaliações do processo como ele é.

Por outro lado, criar e manter unidades para auditar os processos contábeis, pode gerar mais gastos, o que fere o artigo 70 da Lei Maior, que trata dentre outros, do princípio da Economicidade.

Uma maneira de verificar os processos e evitar gastos é a abordagem entre seus pares. Por exemplo, um hospital universitário federal localizado em Minas Gerais, auditará os processos internos do hospital universitário de outro estado. E assim, esse órgão, periodicamente, avaliará e seria avaliado pelos demais hospitais, alternadamente.

A auditoria mútua proporcionará maior controle, além de indicar onde os processos podem ser melhorados. Exige esforço e compreensão dos atores dos processos, de que as transformações são necessárias para a quebra de paradigmas. Por mais que o órgão esteja atingindo eficiência em seu propósito, é também importante buscar eficácia em seus resultados. É esse conjunto, eficiência e eficácia, que proporciona a efetividade das organizações.

5      REFERÊNCIAS

Crepaldi, Silvio Aparecido e Crepaldi, Guilherme Simões. Auditoria Contábil. 10ª edição, 2016. Atlas Editora

Machado, Claudio Morais. A importância dos preceitos de governança corporativa e de controle interno sobre a evolução e a internacionalização das normas de contabilidade e auditoria. Porto Alegre. Setembro/2011. Publicado pelo CRCRS.

Baldam, Roquemar, Valle, Rogerio, Pereira, Humberto, Hilst, Sergio, Abreu, Mauricio, Sobral, Valmir. Gerenciamento de Processos de Negócios: BPM – Business Process Management. 2ª edição. 2009. Editora Érica.

Manual de Auditoria Interna da UFMG.  2ª versão. Belo Horizonte. 2013. Link:

https://www.ufmg.br/auditoria/images/stories/documentos/manual_2a_verso_revisado.pdf

Software de Governo. Sistema Eletrônico de Informações (SEI). Software Público Brasileiro. 2015. Link: http://www.planejamento.gov.br/pensei

 

 

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