Principio da Legalidade Tributária ou da Reserva Legal

A justificação para a existência do Principio da Legalidade encontra-se historicamente na experiência dos povos. Sua previsão inaugural, segundo Sabbag (2014), iniciou na Carta Magna Inglesa de 1215. À semelhança do nosso tempo, a nobreza e a plebe procurava inibir a atividade tributária esmagadora do governo. Os súditos buscavam aprovação prévia para cobrança dos tributos sob o álibe de que a tributação é tradutora de desapropriação e ideia de invasão de patrimônio. O Supremo Tribunal Federal brasileiro quando tratou da emenda 03/93,  a respeito do Pacto Federativo afirmou que dentro do poder de tributar está o poder de destruir¹.

Portanto, a lógica do tributo seria o uso da força pelas vias legais para extrair do contribuinte aquilo que lhe pertence, ou seja, tirar-lhe os numerários que foram auferidos através de suas diversas atividades, sejam de forma direta ou indireta.

Essas vias legais  são diretrizes que encontram seu principio na Carta Magna tanto com respeito a criação quanto a majoração de acordo com o artigo 150, inciso I da Constituição Federal, in verbis: “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: I - exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”.

Todos os entes da federação estão submetidos a legalidade, isto porque, segundo Fabretti (2009), este princípio é a base do sistema democrático, uma vez que o Estado só pode exigir determinado comportamento mediante lei.

O Código  Tributário Nacional faz parte desse compêndio de vedações e autorizações, pois sendo este uma lei ordinária, foi recepcionado pela Constituição com força de lei complementar. Em suma

o exercício da competência para criação de tributos é balizado não só por normas de estrutura constitucional, mas também por disposições outras, de menor hierarquia, e, portanto, de menor rigidez, que atuam no sentido de complementar o desenho do campo material onde poderá ser exercitada validamente a competencia tributária e de definir o modo pelo qual se deve dar esse exercício[...] Finalmente a lei complementar tem por atribuição a regulação das “limitações do poder de tributar”, campo no qual lhe cabe a explicitar, desdobar princípios e regras constitucionais sobre a matéria. É o que faz o Código Tributário Nacional, por exemplo, nos arts. 14 (requisitos de imunidade de certas entidades), 97 (pricípio da legalidade), 104 (princípio da anterioridade) etc (AMARO, 2012, p. 131).

Percebemos então que a Constituição Federal, sozinha, não esgota a estrita legalidade, isso porque o citado artigo 150 e inciso I fala apenas em instituição e majoração de tributo, mas não trata da sua hipótese de redução ou extinção. 

Em vista disso, o integral conteúdo do princípio da legalidade depende da leitura associada com o art. 97 do Código Tributário Nacional, contendo , neste mesmo artigo, os incisos que disciplinam as mudanças no tributo. 

Assim o CTN, mesmo sendo infraconstitucional, cumpre o objetivo de lei complementar como um acessório de ação constitucional. Para ficar mais claro, associando as regras contidas na Constituição Federal e no CTN varifica-se que o “principio da legalidade tributária tem o seguinte conteúdo: a INSTITUIÇÃO,  MAJORAÇÃO, REDUÇÃO ou EXTINÇÃO de TRIBUTO sempre DEPENDEM DE LEI” (MAZZA, 2015, p. 192).

Consideramos que existem algumas exceções ao princípio da legalidade tributária quanto a majoração e redução das alíquotas, exceções ponderadas pela mesma Constituição. Este seria um dos motivos pelo qual alguns autores do ramo do Direito Tributário² não concordarem com a expressão Cláusula Pétrea, empregado nos princípios, pois a expressão pétrea denota pedra, não podendo ter variação. Veremos a seguir quais são e o porque dessas exceções.

Competência do poder Executivo na Redução, Restabelecimento e Majoração  das Alíquotas dentro dos Limites do Princípio da Legalidade

É de fundamental importância conhecer as exceções que circulam dentro do princípio da legalidade, podendo ser regulamentadas por ato infralegal (decreto presidencial, por exemplo). Ressaltamos que essas exceções limitam-se a alguns tributos que visam a regulamentação da economia. 

Fazem parte os Impostos de Importação e Exportação, Imposto sobre Produtos Industrializados e o Imposto sobre Operações de Créditos, Câmbio e Seguros, ou referentes a títulos de valores mobiliários, nesses casos “atendida as condições e os limites estabelecidos em lei, foi facultado ao poder executivo alterar as alíquotas dos mencionados impostos (Art. 153, §1º) ” (AMARO, 2012, p. 139). 

Nesta exceção também está inserida, de acordo com o  § 4º, I, b, do art.177, a contribuição de Intervenção no Domínio Econômico sobre os Combustíveis (CID Combustíveis) e o ICMS/combustível que está no artigo 155, §4º, IV, c da Constituição Federal. 

Lembramos que esses tributos só poderão ser majorados de acordo com o limite estabelecido em lei, não podendo o Poder Executivo ultrapassar o limite prefixado na legislação. Desse modo podemos resumir as regras de alterações de alíquotas de acordo com o quadro abaixo.

                                                                             Fonte: Mazza, 2015.

Observamos que de acordo com o quadro acima, as alterações serão realizadas apenas nas alíquotas e na redução e restabelecimento das contribuições, não serão alteradas  a base de cálculo conforme limitado por lei e os veículos normativos para as mudanças, em alguns pontos, são comuns entre todos o Decreto Presidencial, exceto o ICMS combustível.  

No que diz respeito a anterioridade (por se tratar de um princípio, iremos nos aprofundar um pouco mais posteriormente) apenas o IPI deve aguardar noventa dias para vigorar após o Decreto ou a medida provisória.

[1] Professor Ricardo Alexandre, autor do livro Direito Tributário Esquematizado, ainda afirma em seu video aula que a decisão do STF foi baseada no julgamento da Suprema Corte Americana, quando tratou do Novo Acordo proposto por Franklin Delano Roosevelt em 1929, no qual um dos bancos da federação que sendo criado dentro do pacote de medidas economicas, seria tributado pelo estado de Maryland. Publicado em https://www.youtube.com/watch?v=dRmBz6pukEg. Acessado em 22/11/2017.

[2] Professor Ricardo Alexandre trata deste assunto em seu vídio aula 2 entitulado Limitações Constitucionais ao poder de tributar. Publicado em https://www.youtube.com/watch?v=dRmBz6pukEg. Acessado em 22/11/2017.

Referência 

FABRETTI, Láudio Camargo. Direito Tributário para os Cursos de Administração e Ciências Contábeis.  7. São Paulo: Atlas, 2009.

JUNQUEIRA, Helena Marques. Coleção Concursos Jurídicos. 1. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Tributário. 1. ed. São Paulo: Saraiva, 2015. 

SABBAG, Eduardo. Manual de Direito Tributário. 6. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.  

Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988. Publicado em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao. Acesso em 25/11/2017 

Código Tributário Nacional. Publicado em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5172.htm. Acesso em 25/11/2017.