Em 13 de janeiro deste ano, foi sancionada a Lei Complementar nº 227/26227/2024, que estabelece a estrutura operacional e de gestão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) – substituto do ICMS e ISS e, portanto, de ordem estadual e municipal –, um dos principais pilares da Reforma Tributária em tramitação no Brasil. A norma cria o Comitê Gestor do IBS, um órgão nacional e de traços técnicosnatureza técnica, que será responsável pela edição de regulamentos, coordenação da arrecadação, administração de contenciosos e distribuição de recursos entre estados, Distrito Federal e municípios, com governança compartilhada entre as esferas subnacionais.
No plano teórico, essa implementação representa um marco importante após décadas ede discussões sobre a necessidade de simplificação do sistema tributário nacional. Isso porque a substituição dos tributosdesses tributos pelo novo IVA (Imposto de Valor Agregado) promete atribuirtrazer maior transparência, neutralidade econômica e menores custos de conformidade para contribuintes e gestores econômicos.
No entanto, a efetiva transformação decorrente dessa implementação vai, naturalmente, muito além do estabelecimento de novos tributos: ela redefine profundamente o papel dos estados e municípios no pacto federativo. E é nesse ponto de encontro entre intenção e pacto institucional que se concentram os principais desafios e riscos da Reforma.
Gestão centralizada, autonomia e desigualdade
A criação do Comitê Gestor do IBS tem sido apresentada como um instrumento de cooperação federativa, reunindo representantes de estados e municípios em seu Conselho Superior, com decisões tomadas por maioria qualificada, em uma tentativa de equilibrar interesses de todas as regiões. Nesse sentido, merece atenção a lógica de governança estabelecida, já que, por mais que o IBS seja um imposto compartilhado, a gestão de sua operação se concentra em um órgão de ordem nacional.
Assim, essa centralização, por mais que justificada pela promessa de padronização e eficiência, tende a levantar questões sobre a capacidade efetiva de municípios e estados de adaptarem políticas fiscais às suas realidades específicas. Ao final do diaEm última análise, trata-se de uma busca por uniformidade que, na prática, pode significar perda de autonomia desses entes, uma mudança que, portanto, altera não apenas aspectos técnicos tributários, mas a dinâmica de poder entre os entes federativos.
Outro ponto de atenção e discussão, que vai além da gestão operacional do IBS, refere-se à adoção do critério de tributação no destino, ou seja, a arrecadação alocada para o local em que um bem ou serviço é consumido, e não onde é produzido. Apesar dessa mudança serApesar de essa mudança ser bastante defendida como mais justa sob a ótica da neutralidade econômica, ela pode, na verdade, provocar reconfigurações significativas na distribuição de receitas.
Isso porque estados tradicionalmente industrializados, que hoje recebem grande parte da arrecadação de ICMS pela concentração da produção em suas localidades, tendem a ver suas receitas diminuírem, enquanto queenquanto outros que contam com grande consumo interno podem ser mais beneficiados nesse novo cenário.
Por mais que essa redistribuição possa ser correta tecnicamentetecnicamente correta, ela carrega o risco de aprofundar desigualdades regionais, sobretudo se não houver mecanismos efetivos de ajuste e compensação adequados no curto e médio prazo.
Instrumentos e soluções
Para mitigar essas possíveis disparidades, disposições da Reforma Tributária preveem instrumentos destinados a equilibrar perdas de arrecadação e fomentar investimentos em regiões menos favorecidas, como fundos compensatórios e de desenvolvimento regional. Em tese, são mecanismos que funcionariam como amortecedores para a transição e com funções redistributivas, também para reduzir assimetrias históricas.
Contudo, para que se atinjam os resultados esperados, a experiência brasileira com esses mecanismos têmtem mostrado que a suasua eficácia depende essencialmente de governança, transparência e critérios claros na aplicação. Caso contrário, correm o risco de se tornarem meros instrumentos burocráticos, incapazes de promover mudanças sistêmicas.
Diante desse cenário, fica claro que o sucesso da Reforma Tributária não será medido apenas pela aparente simplificação de normas, transparência do sistema ou valor de arrecadação. O verdadeiro teste, que representa possivelmente o maior desafio dos entes envolvidos, será institucional: de que forma União, estados e municípios irão efetivamente colaborar, deliberar e resolver conflitos que tendem a surgir ao longo do processo de transição?
Para além da centralização de decisões em um órgão como o Comitê Gestor do IBS, é importante que novos direcionamentos estejam baseados em uma cultura de cooperação federativa genuína e efetiva, mecanismos transparentes de deliberação e, conforme apontado acima, uma governança que reconheça e respeite as diferenças de realidadedas realidades subnacionais.
Portanto, mais do que uma alteração no sistema tributário, a Reforma representa um teste à capacidade do país de harmonizar questões de eficiência econômica e autonomia política. Apenas com esses pilares integrados, poder-se-á dizer que o processo foi exitoso, cumprindo seu papel principal – e, adicionalmente, no fortalecimentocontribuindo para o fortalecimento do pacto federativo.
Por: Marcelo Simões é sócio e cofundador da Comtax
