Com o início da transição da reforma tributária, estados, municípios e União indicam que os novos tributos, Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), serão incorporados à base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), Imposto Sobre Serviços (ISS) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). A inclusão é considerada necessária para manter a neutralidade da arrecadação durante o período de adaptação entre 2026 e 2033.
A CBS substituirá, no âmbito federal, o IPI, o PIS e a Cofins. Já o IBS vai substituir o ICMS e o ISS nos entes subnacionais. Apenas o IPI será mantido para produtos industrializados na Zona Franca de Manaus (ZFM). Além disso, foi criado o Imposto Seletivo (IS), que incidirá sobre bens e serviços nocivos à saúde e ao meio ambiente.
O debate sobre a inclusão de IBS e CBS na base dos tributos antigos é considerado um ponto de tensão na transição da reforma. Juristas apontam que a questão tende à judicialização, dado que a Emenda Constitucional 132/2023 e a Lei Complementar 214/2025 não detalham a forma de cálculo sobre os tributos anteriores.
Originalmente, a PEC 45/2019, uma das origens da EC 132/2023, vedava a inclusão de novos tributos na base de cálculo do ICMS e do ISS. Essa previsão foi suprimida durante o processo legislativo, gerando lacuna sobre o tratamento do IPI.
Para tentar corrigir essa omissão, foi apresentado o PLP 16/2025, que propõe excluir IBS e CBS da base do ICMS, ISS e IPI. Até o momento, o projeto ainda não tem previsão de aprovação, mas reforça a discussão sobre o impacto da tributação em cascata e a segurança jurídica do sistema.
Argumentos a favor da inclusão na base de cálculo
Entidades públicas e secretarias estaduais consideram que excluir os novos tributos da base de cálculo geraria perda de arrecadação e comprometeria a transição neutra da reforma tributária. Dados da Frente Nacional de Prefeitos indicam que apenas o ISS poderia ter redução de 10,8% em 2029, chegando a 16,2% em 2032, sem mecanismos de compensação previstos.
O Comitê Nacional de Secretários de Fazenda, Finanças, Receita ou Tributação dos Estados e do Distrito Federal (Comsefaz) reforça que a neutralidade da arrecadação depende da inclusão de IBS e CBS na base de cálculo dos tributos antigos. A manutenção da base atual, segundo o comitê, garante recursos para financiar serviços essenciais, como saúde, educação e segurança pública.
Para especialistas em direito tributário, a inclusão de tributos sobre tributos pode gerar efeito cascata, contrariando princípios de simplicidade, transparência e neutralidade da reforma. A cobrança sobre IBS e CBS na base de ICMS, ISS e IPI aumentaria a complexidade do sistema e poderia distorcer decisões de agentes econômicos.
O risco de litígios é apontado como elevado, com potencial para repetir casos semelhantes à chamada “tese do século”, na qual o STF excluiu o ICMS da base de cálculo do PIS e da Cofins. Juristas indicam que a questão da tributação em cascata gera insegurança jurídica, dado que decisões sobre tributos sobre tributos têm histórico de interpretação divergente.
Efeitos sobre contribuintes e economia
A inclusão de IBS e CBS na base dos tributos antigos pode gerar aumento da carga tributária efetiva, encarecendo bens e serviços e elevando o custo de conformidade dos contribuintes. O Centro de Cidadania Fiscal (CCiF) destaca que isso aumenta a complexidade administrativa, dificulta fiscalização e compromete a neutralidade econômica pretendida pela reforma.
O contencioso administrativo e judicial tende a crescer, segundo o CCiF, em razão da ausência de clareza na legislação e da possibilidade de interpretações divergentes. A ampliação de disputas tributárias também pode elevar os custos operacionais e aumentar a instabilidade do sistema tributário.
Transição gradual e neutralidade da arrecadação
A reforma tributária prevê transição gradual entre 2026 e 2033, período em que os tributos antigos serão gradualmente extintos, exceto o IPI na Zona Franca de Manaus. A neutralidade da arrecadação é prioridade durante esse período, e os entes federativos defendem a inclusão de IBS e CBS para evitar perdas de receita que comprometam serviços públicos.
O debate envolve estados, municípios e União, reforçando a importância de harmonização do sistema e evitando desequilíbrios entre entes federativos. O foco é manter a estabilidade financeira e a arrecadação consistente durante o processo de transição.
Riscos e perspectivas de judicialização
Especialistas alertam que a falta de clareza sobre a base de cálculo pode gerar contencioso relevante, com ações administrativas e judiciais contestando a inclusão de IBS e CBS. Decisões do STF sobre tributação em cascata reforçam a possibilidade de disputas sobre interpretação e aplicação da lei.
A judicialização pode trazer impactos diretos para contadores e profissionais de finanças, que precisarão avaliar riscos tributários e adotar estratégias de conformidade, evitando exposição de empresas a autuações e passivos fiscais decorrentes da transição.
A inclusão de IBS e CBS na base de cálculo do ICMS, ISS e IPI é uma tendência defendida pelos entes federativos para garantir neutralidade na arrecadação e evitar perdas de receita. No entanto, a omissão na legislação sobre o tema cria incertezas, aumenta riscos de efeito cascata e gera potencial para contencioso tributário.
Para contadores e profissionais de finanças, a recomendação é acompanhar de perto os desdobramentos, considerando os impactos sobre cálculo de tributos, planejamento fiscal e conformidade durante a transição. O tema evidencia a necessidade de adaptação do sistema tributário e atenção às normas da reforma, assegurando segurança e previsibilidade nas operações financeiras.
