A Reforma Tributária do consumo, instituída pela Lei Complementar nº 214/2025, estabeleceu um teto de 26,5% para a soma das alíquotas do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS), tributos que compõem o chamado IVA Dual brasileiro. Embora a norma não fixe alíquotas específicas para cada um dos tributos, ela determina que, caso esse percentual máximo seja ultrapassado, a União deverá encaminhar ao Congresso Nacional um projeto de lei com medidas destinadas a reconduzir a carga tributária ao limite estabelecido.
O objetivo do teto, segundo especialistas que acompanharam a tramitação da Reforma Tributária, é evitar que o Brasil passe a adotar o Imposto sobre Valor Agregado (IVA) com a maior alíquota do mundo, preservando o princípio da neutralidade fiscal previsto no novo modelo de tributação do consumo.
Objetivo é conter a elevação da carga tributária
Para Othon de Azevedo Lopes, professor de Direito Econômico e Tributário na Universidade de Brasília (UnB), o teto busca estabelecer um limite claro para o avanço da carga tributária sobre bens e serviços no país.
“Mesmo sendo de 26,5%, já é um patamar altíssimo. Alguns serviços são tributados hoje com 2%. Imagine aumentar isso para 30% ou mais”, afirma o professor. Segundo ele, sem um mecanismo de contenção, o novo sistema poderia gerar elevações expressivas de carga em determinados setores, especialmente no setor de serviços.
Brasil ficaria entre as maiores alíquotas do mundo
Mesmo com o teto de 26,5%, o Brasil passaria a figurar à frente de países como a Finlândia, cuja alíquota de IVA é de 25,5%, além de outras nações europeias — como Dinamarca, Noruega, Suécia e Croácia — que aparecem logo em seguida, com taxas em torno de 25%.
De acordo com dados da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a média mundial de alíquotas do IVA é de aproximadamente 15%. Esse comparativo internacional foi utilizado durante os debates da Reforma Tributária para demonstrar a relevância de um limite legal para a carga do novo imposto sobre o consumo.
Como foi definido o teto de 26,5%
O teto de 26,5% foi definido a partir das alíquotas de referência e de simulações realizadas ao longo da discussão da Reforma Tributária, com base na arrecadação efetiva dos tributos atuais e em metas de neutralidade fiscal. A intenção foi garantir que a arrecadação global do novo sistema não superasse o patamar atualmente observado.
Em 2024, o Ministério da Fazenda estimou que, dentro desse limite total, 8,8 pontos percentuais corresponderiam à CBS, de competência da União, e 17,7 pontos percentuais ao IBS, que será compartilhado entre estados e municípios.
Esses percentuais servem como referência técnica, mas não representam alíquotas definitivas, já que o novo modelo prevê um período de transição e mecanismos de avaliação periódica.
Neutralidade fiscal deve ser analisada de forma global
Segundo Anderson Trautman Cardoso, vice-presidente jurídico da Confederação das Associações Comerciais e Empresariais do Brasil (CACB), o princípio da neutralidade fiscal previsto na Reforma Tributária deve ser observado de forma global, e não individualmente por setor econômico.
“Não é que as empresas não terão aumento de carga. Muitas terão um aumento extremamente significativo; o setor de serviços é um exemplo. Mas o objetivo é que aquilo que é arrecadado hoje, esse patamar global não será ultrapassado”, explica.
Ele ressalta que a lógica do novo sistema não elimina redistribuições internas de carga entre setores, mas busca impedir que o total arrecadado pelo conjunto dos tributos sobre o consumo seja superior ao atual.
Ampliação e unificação da base de incidência
Trautman também destaca que a Reforma Tributária promove uma ampla reorganização da base de incidência dos tributos. Com a entrada em vigor do novo modelo, o IBS substituirá o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e o Imposto sobre Serviços (ISS), enquanto a CBS substituirá o Programa de Integração Social (PIS) e a Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
Além disso, o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) será zerado, exceto para os produtos fabricados na Zona Franca de Manaus.
“Agora as bases de incidência são alargadas e unificadas. Não há mais diferença entre um tributo para bens e para serviço”, afirma o vice-presidente jurídico da CACB.
Redução de benefícios fiscais no novo modelo
Outro ponto ressaltado por Trautman é a redução de benefícios fiscais no âmbito da Reforma Tributária. Segundo ele, o novo sistema restringe os regimes de exceção, mantendo tratamento diferenciado apenas para situações específicas.
“Alguns regimes de exceção, como a contribuição associativa, a cesta básica nacional, alguns que, de fato, têm uma justificativa, vão ter um tratamento diferenciado; mas fora isso, a alíquota é única”, afirma.
A uniformização das alíquotas é um dos pilares do IVA Dual, com o objetivo de reduzir distorções econômicas e disputas fiscais entre entes federativos.
Definição gradual das alíquotas
Desde 1º de janeiro de 2026, foi instituída uma alíquota simbólica de 1% sobre as operações sujeitas ao novo sistema, sendo 0,9% referentes à CBS e 0,1% ao IBS. O objetivo dessa etapa é medir o potencial de arrecadação do modelo e coletar dados reais sobre o funcionamento do IVA Dual.
As informações apuradas serão consolidadas pelo Tribunal de Contas da União (TCU), que ficará responsável por avaliar a arrecadação atual de PIS e Cofins e indicar a alíquota necessária para manter a neutralidade fiscal.
Essa alíquota de referência será encaminhada ao Senado Federal, que deverá editar as resoluções com os percentuais aplicáveis. Procedimento semelhante está previsto para ocorrer em 2032 em relação ao IBS, quando o imposto substituirá definitivamente o ISS e o ICMS.
Autonomia de estados e municípios
Apesar da definição de alíquotas de referência pelo Senado, a Reforma Tributária assegura autonomia a estados e municípios para decidir se adotarão ou não esses percentuais. Cada ente federativo poderá fixar suas próprias alíquotas, dentro dos limites legais.
Essa autonomia, contudo, abre a possibilidade de que a soma das alíquotas efetivamente praticadas ultrapasse o teto de 26,5%, o que justifica a criação de mecanismos de controle e revisão periódica.
O que acontece se o teto for ultrapassado
Para lidar com esse risco, a Lei Complementar nº 214/2025 prevê avaliações periódicas do novo sistema a cada cinco anos. Caso seja constatado que a carga total ultrapassou o limite legal, medidas corretivas deverão ser adotadas.
Segundo Anderson Trautman, esse modelo pode gerar insegurança jurídica. “Os regimes diferenciados, como a cesta básica e as desonerações de 60% para alimentos e medicamentos, serão revisados a cada cinco anos justamente em virtude desse teto”, afirma.
Nessas hipóteses, as alíquotas de referência poderão ser reduzidas. “A alíquota de 10% da União pode cair para 9%; a dos estados, de 14% para 12%; a dos municípios, de 2% para 1%. Mas isso não muda as alíquotas estabelecidas por cada ente. Muda a alíquota de referência e permite ampliar benefícios fiscais, como a inclusão de mais itens na cesta básica”, explica.
Possibilidade de ajuste em sentido oposto
O movimento inverso também está previsto na legislação. Caso a arrecadação fique abaixo do necessário para manter o equilíbrio fiscal, estados e municípios poderão pleitear junto ao Congresso Nacional a revisão de benefícios fiscais e a exclusão de produtos da cesta básica, como forma de recompor a receita.
Esse mecanismo reforça o caráter dinâmico do novo sistema tributário, que prevê ajustes periódicos para preservar a neutralidade global da arrecadação.
Com informações do Brasil 61
