A inclusão expressa dos fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho no Gerenciamento de Riscos Ocupacionais (GRO) da NR-1 é, ao mesmo tempo, um avanço simbólico e um teste de estresse institucional. Avanço, porque recoloca a saúde mental no centro do debate regulatório. Teste de estresse, porque desloca para um instrumento infralegal, passível de fiscalização e sanção, um campo em que a fronteira entre “condição de vida” e “condição de trabalho” é, por natureza, porosa. Quando o Estado transforma essa porosidade em obrigação auditável, sem parâmetros suficientemente verificáveis, a litigiosidade deixa de ser uma hipótese e passa a ser uma consequência.
O marco normativo dessa virada é a Portaria MTE nº 1.419, de 27 de agosto de 2024, que alterou o capítulo 1.5 da NR-1 e passou a mencionar de forma expressa os fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho como parte do GRO, ao lado dos riscos físicos, químicos, biológicos, de acidentes e ergonômicos. A alteração foi objeto de escalonamento temporal: a Portaria MTE nº 765, de 15 de maio de 2025, prorrogou o início da vigência dessa nova redação “até 25 de maio de 2026”, e o próprio Ministério do Trabalho e Emprego comunicou que o primeiro ano seria de implementação educativa, com autuação pela Inspeção do Trabalho somente a partir de 26 de maio de 2026.
O ponto sensível não está apenas no “o que” mudou, mas no “como” isso se torna exigível. A redação inserida no subitem 1.5.3.1.4 explicita que o GRO deve abranger riscos decorrentes de agentes físicos, químicos e biológicos, riscos de acidentes e riscos relacionados aos fatores ergonômicos, incluindo os fatores de risco psicossociais relacionados ao trabalho. Na sequência, o subitem 1.5.3.2.1 reforça que a organização deve considerar as condições de trabalho nos termos da NR-17, incluindo esses mesmos fatores psicossociais. E, na lógica do próprio texto, eles entram como variável no modelo de avaliação: para a probabilidade de ocorrência de lesões ou agravos decorrentes de fatores ergonômicos, incluindo os fatores psicossociais, a avaliação deve considerar as exigências da atividade e a eficácia das medidas de prevenção.
A pergunta que inevitavelmente surge, sobretudo quando se aproxima o horizonte de exigibilidade sancionatória (maio de 2026), é a seguinte: qual é, na prática, o padrão mínimo de conformidade que separa “gestão adequada” de “falha na gestão” quando se fala em risco psicossocial? A NR-1 trabalha com diretrizes e com uma arquitetura de gestão, não com um rol tipificado e fechado de condutas proibidas. Isso não seria um problema, por si só, se estivéssemos em um ambiente puramente orientativo, de boas práticas, sem reflexos sancionatórios. O problema jurídico nasce quando o mesmo texto que se declara principiológico e aberto também passa a integrar um regime de fiscalização com efeitos concretos, inclusive multas, interdições e repercussões administrativas e judiciais. A tensão é clássica: quanto mais aberta a norma, maior a margem de discricionariedade; quanto maior a margem de discricionariedade, maior a instabilidade do controle e a probabilidade de judicialização.
O próprio MTE parece consciente desse risco e, por isso, tentou construir um “cinturão de contenção” por meio de guias e orientações. O Guia de informações sobre fatores de riscos psicossociais (NR-1) afirma, de modo explícito, que não cabe ao MTE indicar ferramenta ou metodologia específica para a gestão desses fatores e que os exemplos apresentados são meramente ilustrativos. Também delimita que a expressão “relacionados ao trabalho” importa: existem aspectos psicossociais fora do campo do trabalho e, portanto, fora do GRO. E, talvez o ponto mais importante para reduzir abusos interpretativos, o Guia sustenta que não se trata de verificar sintomas individuais, sensação subjetiva do trabalhador ou medir sinais biológicos, mas sim de verificar as condições de trabalho a que ele está submetido.
Só que, justamente aqui, a NR-1 expõe sua fragilidade jurídica mais provável: o regulador reconhece que não há uma metodologia oficial única, afirma que não quer avaliar a saúde mental individual, delimita o que está fora do trabalho, mas, ao mesmo tempo, coloca o tema dentro do inventário de riscos e do circuito formal do GRO. Isso pode gerar, na ponta, uma situação paradoxal: a empresa é cobrada a “gerir” um risco cuja mensuração objetiva não é padronizada e cujos limites são fixados por conceitos abertos (“sobrecarga”, “assédio e suas derivações”, “estressores” e similares), com alto potencial de variabilidade entre setores, culturas organizacionais e modelos de trabalho. O Guia, ao listar exemplos como sobrecarga de trabalho e assédio, confirma a intenção de integrar o tema ao inventário, mas não resolve o problema de auditoria e prova: como comprovar conformidade com um conceito que depende de contexto, intensidade, duração, organização do trabalho e múltiplas variáveis humanas e institucionais?
É nesse ponto que a discussão deixa de ser apenas “trabalhista” e passa a ser, de forma muito concreta, constitucional e administrativa. A Constituição, ao exigir legalidade (art. 5º, II) e submeter a Administração ao princípio da legalidade (art. 37, caput), não impõe apenas um formalismo; impõe um limite ao poder normativo infralegal e, sobretudo, ao poder sancionatório. A delegação para editar normas técnicas e complementares existe e é reconhecida no desenho brasileiro: as NRs são disposições complementares ao Capítulo V da CLT, com obrigações, direitos e deveres dirigidos a empregadores e trabalhadores. Mas essa delegação não equivale a uma carta branca para criar obrigações primárias ou para sustentar sanções autônomas sem lastro suficientemente claro.
A jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal, em linha com a dogmática do poder regulamentar subordinado, é especialmente útil para enquadrar o debate. No julgamento do Agravo Regimental na Ação Cível Originária 3330, a Corte assentou, em ementa, que a União não pode, por meio de ato infralegal, criar obrigações ou impor sanções que extrapolem o conteúdo e os limites estabelecidos por lei, sob pena de violação ao princípio da legalidade (com referência expressa aos arts. 5º, II, e 37, caput, da Constituição), afirmando ainda ser vedada a criação de obrigações primárias ou autônomas por ato infralegal.
O Superior Tribunal de Justiça, por sua vez, tem formulação muito didática e direta sobre o mesmo problema, que ajuda a entender por que esse tipo de discussão tende a migrar para o contencioso quando o Estado escolhe regular “por portaria” temas complexos e abertos. No REsp 1.969.812/MG (relatoria da Ministra Nancy Andrighi), o STJ explicitou que decretos, portarias e resoluções integram o poder normativo da Administração, mas, “em todas essas hipóteses”, o ato normativo não pode inovar no ordenamento jurídico; e, mais do que isso, não pode impor obrigações ou penalidades não previstas em lei, sob pena de violação aos arts. 5º, II, e 37, caput, da Constituição.
É importante notar: o núcleo do problema não é “NR não pode criar obrigações”. Pode, dentro do espaço de complementação técnica previsto no regime jurídico trabalhista e dentro dos limites constitucionais. O problema é quando a obrigação se torna, na prática, indeterminada e sancionável, sem critério suficientemente verificável, e quando o parâmetro de exigência tende a variar de acordo com a subjetividade de quem fiscaliza, de quem pericia, de quem julga e de quem produz laudos. Em outras palavras: o risco jurídico não é a existência da pauta de saúde mental; é a tentativa de transformá-la, de modo imediato, em “não conformidade” mensurável sem um padrão robusto de mensuração e prova.
O próprio Relatório de Análise de Impacto Regulatório (AIR) do capítulo 1.5 da NR-1, produzido pelo MTE, oferece material que, paradoxalmente, alimenta a discussão judicial. Entre os riscos do processo regulatório, o AIR reconhece como risco relevante a “não obtenção de consenso no diálogo social”, registrando que isso pode gerar efeitos indesejados “como dificuldades para sua implementação” e até “discussões judiciais” sobre trechos que não tenham alcançado consenso. Essa admissão é valiosa porque demonstra que o regulador anteviu, no próprio ciclo de formulação, a litigiosidade como resultado possível de escolhas normativas e de processo decisório.
Ainda no AIR, há uma passagem que pode ser explorada criticamente por quem pretende contestar a suficiência da avaliação econômica e a racionalidade de custos: ao tratar do risco de aumento dos custos de conformidade, o documento registra que se avaliou a severidade como “pequena”, sustentando que os empregadores já teriam obrigação legal de cumprir o capítulo 1.5 em sua redação atual, além da probabilidade pequena de ocorrência do risco, mencionando inclusive possível ganho de produtividade pela manutenção do ambiente saudável. A questão não é afirmar que o regulador esteja, necessariamente, errado ao supor benefícios; a questão é que, no debate judicial, essa qualificação (“severidade pequena”) pode ser confrontada com o custo real de implementação em setores intensivos em metas, atendimento ao público, operações críticas e cadeias produtivas complexas, especialmente quando se exige documentação, capacitação, revisão de organização do trabalho e mecanismos de controle contínuo.
É aqui que a discussão sobre processo administrativo e devido processo normativo ganha força. A Lei nº 9.784/1999 submete a Administração, no processo decisório, a princípios como legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade e proporcionalidade. Quando se edita uma norma de ampla incidência, com potencial sancionatório e com impactos econômicos e organizacionais relevantes, a motivação e a proporcionalidade deixam de ser ornamentos e se tornam critérios de controle. A judicialização pode se apoiar não apenas no conteúdo (vaguidade e insegurança), mas também no modo como o regulador justificou a relação entre problema, alternativas e impactos, sobretudo se houver descompasso entre a realidade setorial e a forma como o AIR descreve custos e transição.
Somam-se a isso as obrigações procedimentais de análise de impacto regulatório. A Lei nº 13.874/2019 prevê, em seu art. 5º, que propostas de edição e alteração de atos normativos de interesse geral devem ser precedidas de análise de impacto regulatório, e o Decreto nº 10.411/2020 regulamenta a AIR no âmbito federal. A robustez dessa análise, sua aderência aos requisitos mínimos e a transparência dos pressupostos utilizados não são apenas boas práticas: são pontos que tendem a ser judicializados quando o setor regulado percebe que a norma cria custos relevantes sem contrapartida de segurança jurídica proporcional.
No plano concreto, o que mais alimenta a judicialização é o risco de “responsabilização por resultado” disfarçada de “responsabilização por gestão”. A NR-1, em tese, não promete eliminar depressão, ansiedade ou burnout, nem pretende exigir que a empresa “controle” a vida psíquica do indivíduo. O próprio Guia é cuidadoso ao afastar a lógica de avaliação de sintomas individuais e ao insistir que o foco está nas condições de trabalho. Mas, na prática forense, o que costuma gerar condenações e autuações não é o discurso de intenção, e sim a narrativa probatória montada após um adoecimento, um afastamento, um surto, um episódio crítico ou uma denúncia. É nesse exato momento que conceitos abertos se tornam armas de acusação e de defesa: o fiscal, o perito, o MPT, o sindicato e o trabalhador tenderão a disputar o que, afinal, é “sobrecarga”, “pressão excessiva”, “gestão tóxica”, “ambiente hostil”, “assédio organizacional”, “meta abusiva”. A NR-1, ao exigir inventário e ação, tende a ser puxada para dentro dessa disputa como parâmetro de culpa, ainda que a norma não tenha sido desenhada para funcionar como um tipo sancionatório fechado.
O Guia do MTE, ao exemplificar caminhos, também mostra como a régua de cobrança pode se tornar elástica. O documento sugere medidas que vão desde ajustes de autonomia e participação, até reequilíbrio de demandas e recursos, e chega a mencionar, em exemplo prático, a possibilidade de aumentar o número de trabalhadores para redistribuir carga e reduzir risco. Medidas desse tipo são defensáveis do ponto de vista de saúde e prevenção, mas, do ponto de vista jurídico, elas carregam um risco: a transmutação de “diretriz de gestão” em “padrão obrigatório” ex post, especialmente quando se discute se a empresa fez “o suficiente”. Se o padrão de suficiência não é objetivamente definido, a discussão tende a ser resolvida pela narrativa mais persuasiva, e não pelo critério mais verificável.
Por isso, a judicialização da NR-1, naquilo que toca saúde mental, não deve ser lida como reação contrária à pauta, mas como reação ao desenho de responsabilização que pode nascer da combinação entre norma aberta e sanção. Há espaço para sustentar, judicialmente, que a exigibilidade sancionatória de conceitos excessivamente indeterminados viola segurança jurídica e proporcionalidade; que a aplicação fiscalizatória sem critérios objetivos mínimos tende a colidir com legalidade; e que a Administração não pode, pela via infralegal, produzir obrigações autônomas que, na prática, serão aferidas por critérios fluidos e mutáveis, sobretudo quando isso se converte em sanção e em efeitos reputacionais e econômicos relevantes. A tese não é de “inexistência de competência” do MTE para editar NRs, mas de abuso do poder normativo quando a abertura conceitual é incompatível com o regime sancionatório.
Finalmente, há uma razão institucional para a judicialização ser importante: ela funciona como mecanismo de calibragem entre regulação e garantias. O debate judicial pode forçar o Estado a explicitar critérios, consolidar parâmetros de fiscalização, amadurecer manuais técnicos e ajustar a proporcionalidade de exigências em função de realidades setoriais. Isso é especialmente relevante quando o próprio MTE anuncia um período educativo, cria comissões tripartites temáticas e promete materiais técnicos complementares: são sinais de que a norma, tal como editada, ainda está em processo de densificação. Quando a densificação ocorre depois da entrada no regime sancionatório, cresce o risco de que a punição preceda o critério. E é exatamente esse tipo de inversão – punir antes de estabilizar o parâmetro – que costuma transformar políticas públicas bem-intencionadas em fábricas de litígio.
